加快建立同经济高质量发展相适应的信用监管制度

( 来源:协会  作者:陈海盛、白小虎   发布时间:2019-10-18 )

(1浙江省信用中心,杭州 310006;2中共浙江省委党校经济学教研部、浙江省科学发展观与浙江发展研究中心,杭州 311121)

       党中央、国务院历来高度重视信用建设。党的十九大报告明确提出,“推进诚信建设制度化”“强化社会责任意识、规则意识”。习近平总书记先后4次主持召开中央深改组(深改委)会议,专题研究信用建设工作。总书记指出,要加强政务诚信、个人诚信体系、电子商务领域诚信和科研诚信建设,加快完善社会信用体系,形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。李克强总理在今年的国务院政府工作报告中,作出“健全社会信用体系”“完善失信联合惩戒机制”等具体部署。目前,我国人均GDP达到1万美元,信用体系在经济社会发展中的基础性作用更加突出,建立与经济高质量发展相适应的信用监管制度,既是全面深化市场化改革的重要一招,又是营造良好营商环境、推动形成更高水平对外开放的现实要求。作为现代经济有效第三方实施的有效途径,信用监管制度具有内生演化性,倒逼政府从直接控制到基于规则的监管进行转变。现阶段信用监管制度建设逻辑是数据共享及业务协同,重点推动联合奖惩机制落地,根据经济发展质量进行适应性调整,推动形成以信用为核心的综合监管体系,发挥信用在政府履职中的全过程监管作用,推动工作流程再造,实现跨部门高效协同。

       一、作为现代市场经济有效第三方实施的有效途径,信用监管制度倒逼政府职能从直接控制到基于规则的监管进行转变

       随着社会分工不断深化,交易的复杂程度不断增加,以减少交易费用、促进市场扩张为目的的经济制度安排也必须作出调整和安排。通过降低信息成本的自发制度来建立第三方实施,有利于实现复杂交换。然而,实现内生于现代经济技术中的、非人际关系化交换的贸易收益,必须依赖以强制力量来实施合约的制度。由政治组织作为第三方、动用强制力量来实施合约,在监管与实施合约方面存在着巨大的规模经济效应,有利于解决非人际关系化交换的困境,为双方提供了一个在长距离和非人际关系化交换中实施合约的机制。构建基于一系列规则的信用监管制度使各种非正式约束发挥作用,是建立有效的第三方实施的最佳途径。

       市场经济以法治、信用的方式界定企业与企业、企业与政府以及企业与市场的关系,现实中由于缺乏市场规则和缺乏执行规则的资源和手段,导致较为严重的经济无政府主义,从假冒伪劣、地方市场割据、行业垄断到虚假广告和金融欺诈,以及普遍的逃税行为等,制约了经济的发展。市场体系有效运作必须建立完整制度、规则和执行规则的手段,制度和规则必须随市场的扩张和交易活动的复杂化而变化。更自由和开放的市场需要更多和更严格的规则,市场扩张后的交易活动增加,导致了新的监管机构的出现以保证市场规则得到遵守,市场秩序得到维持,交易费用和社会福利损失得以减少。有效运作的市场经济受不同层次、领域的网络式制度体系约束,依靠法律和利用诉讼的成本较高,必要的信用监管是保证市场有效运行的重要制度安排,法律与监管不可偏废。建立遵从公开、透明、专业等诸项原则的现代信用监管制度,引入更严格、更完善的市场规则,有利于倒逼政府行政行为从直接控制到基于规则的监管的转变。

       二、信用监管制度具有内生演化性,必须随经济发展质量动态调整

       与社会从不甚复杂的形式到复杂形式的演进过程相似,信用监管从不成文的传统,到习俗,再到信用条例亦发生着漫长、波折的单向性演进。信用监管制度安排的有效性在一定程度上取决于它是否适应了当地的特殊情况,通过对本地条件的有机适应并自发成长的信用监管制度,可能是更有效率的方式。

       信用监管制度具有内生性,通过创造秩序减少交换中的不确定性,减少交易费用,进而决定着从事经济活动的获利的可能性与可行性。一是特定组织通过学习效应并不断演化,获取由制度框架界定的各种机会。二是交换双方就可能拥有一个促进非人际关系化交换的框架,通过制度约束界定政治或经济活动的一系列回报,鼓励生产性活动,实现交换的潜在收益。三是由于建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加,导致规则持久性方面的不确定性降低,并由内部依存网络传导产生相当程度的报酬递增效应。

       信用监管制度具有自我复制和演化性。马克思指出,技术变革影响下的制度具有历史承继性,一种继起制度具有相对于以前的制度更高的动态效率的趋势。由各种独立的规则以及非正式约束组成的信用监管制度具有报酬递增特征,形成路径依赖效应。具有适应性效率的信用监管制度演化路径确保经济主体在不确定性条件下交易选择的社会利益最大化,依托回馈机制和自我强化机制不断复制和演化,促进政治、经济与文化交汇互动的良好生态形成,支撑新常态下经济的高质量发展。

      三、信用监管制度建立的基本逻辑是数据共享及业务协同

       信用监管制度在政府治理能力现代化建设中起着基础性、通用性和泛在性作用,和各部门是交叉、联动的关系。政府治理能力现代化的重点是数据资源系统和业务应用系统建设,分别以基础设施系统和应用支撑系统的建立完善为前提。信用监管在数据资源系统中承担公共信用库、信用产品库建设职责,在应用支撑系统和业务应用系统中则分别提供信用工具和信用服务。

       信用数据共享重点是形成闭环,通过长效机制的建立,促进信用数据的动态更新和使用。信用数据闭环构建细分为两个阶段,第一阶段,是依托发改、公安、工商、环保、税务等部门归集的原始数据,经过信用数据标准化处理,区分为主体基础信息、环保领域行政处罚信息、欠缴税信息、未履行生效裁判记录信息等,一方面形成公共信用库、信用工具等数据工具,为信用主体信用信息的发布、查询、异议、修复等提供素材,另一方面,形成信用主体公共信用评价的指标构成内容,并以此为依据开发出信用档案、红黑名单、信用指数、信用预警、信用关系、行业信用评价、专项信用产品、专项信用数据等信用产品。第二阶段,根据各部门原始信用数据进行加工、处理的数据工具以及信用档案、信用评价、红黑名单、信用指数、信用预警等信用产品,回传给发改、公安、工商、民政、环保、税务等信用数据来源单位,并在行政业务中进行参考、运用,采取相应的联合激励和联合惩戒措施。以上两阶段共同构成信用数据共享闭环,为主体信用信息的动态更新和运用创造了可能。

       基于数据共享,打造信用产品;运用信用产品,探索业务协同,构成当前和今后一段时期信用监管制度的基本逻辑。各部门产生的信用信息通过信用平台形成信用档案、信用评价、红黑名单等信用产品,一方面交换到各协同应用部门,依法依规实施信用联合奖惩,另一方面,应用部门实施协同措施的结果,同步反馈至公共信用平台,最终形成信用联合奖惩的业务协同闭环。“信易+政务”应用就是业务协同应用和监管流程再造的一个典型案例。环保、税务、安监、法院等部门在行政事务中产生的环保行政处罚信息、欠缴税信息、安全生产失信行为、未履行生效判决信息等,形成数据项,根据国家联合奖惩备忘录等规定,每一数据项对应相关的协同措施,如从严审核依法限制、绿色通道积极支持、依法限制参与政府采购活动等,对应具体的项目审批、政府采购、生产许可证发放等监管事项,最后根据监管事项将责任明确为具体的部门。部门的信用监管产生的数据经过标准化处理之后在各部门之间进行共享,为下一步的业务协同提供参考。

       四、信用监管制度建设重点是健全信用联合奖惩机制

       萨格登指出,当个团体中几乎所有人都遵从惯例时,惯例就凝聚了道德的力量。若个人遵从惯例并且与其交往的其他人也都遵从惯例时,情形就对每个人都是有利的,形成“合作的道德”。信用监管制度对合作的确保可以从两个方面来看。一方面,需要建立交流机制,为如何实施惩罚提供必要的信息,使行政稽查缺失成为可能,另一方面,由于惩罚通常是一种公共品,使全体受益而成本却由少数人承相,因而信用监管制度必须为承担惩罚职责的主体提供激励。通过建立包含正式规则、非正式约束以及实施在内的复杂制度框架,为信用联合奖惩落地奠定基础。

       一是加强信用监管配套制度建设,将信用体系纳入规范化和法制化轨道。明确信用主体的权利和义务,厘清部门相应职责和分工,规定信息公开和使用的类别和隐私保护问题,对公共信用信息在各环节的使用程序进行规范,在信用信息归集、共享、使用、信用异议处理和修复以及守信联合激励和失信联合惩戒等方面统一标准。首先是要提高信用监管的覆盖面,针对重点领域要建立专项治理的联动机制和长效机制,结合统一信用监管平台的建设,在对信用信息归集、共享等方面加强部门考核等配套制度的构建。其次是要随着社会经济社会环境变动,动态修订相应的规章制度文件,保持信用监管效用的力度;加强部门统一协调机制的建立和完善,重点针对“信息孤岛”问题寻求信用数据共享方案。最后是做好信用大数据挖掘,建立信用预警机制。结合“双随机,一公开”在实际业务流程中进行专项督查,对各地区信用问题进行专项评估,研究工作方案重点解决,确保整改措施落实到位。

       二是规范健全红黑名单,为部门开展联合奖惩提供依据。目前,国家部委认定的红名单包括A级纳税人和高级认证企业两类,黑名单包括海关失信企业、安全生产不良记录黑名单、统计严重失信企业等10类。一方面,对照国家出台的44个联合激励和惩戒备忘录,推动各部门制修订本行业领域红黑名单认定标准,形成标准清晰、认定科学、管理规范的红黑名单制度体系。另一方面,在制度框架内,针对红黑名单主体,明确奖惩发起部门、响应部门和奖惩措施,形成覆盖红黑名单信息推送共享、奖惩措施实施反馈的应用产品,推动行业主管部门结合自身管理需要,形成具有行业针对性的公共信用产品。以行政领域为突破口,在审批服务、行政监管、公共服务、公共资源交易和其他政务事务等五大领域,对应不同应用场景,设置信用数据共享接口,实施系统(平台)改造,推进公共信用与政府履职深度融合,使信用成为行政管理、社会治理重要参考依据,政府实施联合奖惩和精准监管重要支撑。

      三是建立以信用为核心的覆盖事前、事中、事后全流程全环节的“多元式”综合监管体系。推动建立“信用查询+信用承诺+容缺受理”管理模式,通过事前查询,允许信用状况良好的主体,在作出信用承诺后容缺受理。探索“依法监管+依约监管+信用分类监管”的综合监管模式,提升行政资源配置效率,形成有关主体达标情况的监管信息;推动各行业主管部门拟定标准,视主体达标情况纳入守信红名单和严重失信名单,作为事后联合激励和联合惩戒的对象;加强与市场机构合作,利用信用服务机构和大数据公司技术优势,促进信用大数据开发利用,共同研发信用产品和服务,在政务失信、涉金融、电子商务等专项治理活动中,发挥第三方评估和监督作用,形成分业监管、信息共享、协同治理的综合监管体系。

 


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